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发挥人民政协专门协商机构作用 扩大人民有序政治参与

时间:2020-03-16 17:08:15   来源:人民政协网  

文◎马同松 王征 赵建辉

民主的本质在于创造人民政治参与的合理秩序。党的十九届四中全会《决定》强调,“依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督,使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造”。选举民主和协商民主是我国实现人民当家作主的两种形式。其中协商民主是我国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。人民政协发挥作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,发挥好“专门协商机构”作用,有利于扩大人民有序政治参与,有利于更好实现人民当家作主,有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。

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一、协商民主与扩大人民有序政治参与

习近平总书记指出,“社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是中国共产党的群众路线在政治领域中的重要体现。”人民有序政治参与是让人民群众在制度框架下,充分表达自己的利益诉求和愿望,广泛参与国家事务和社会治理,维护和发展自身合法权益,正确行使人民作为国家主人的政治权利。

(一)发展社会主义民主政治必须扩大人民有序政治参与。一个国家政治文明发展程度取决于民主政治发展水平,而民主政治发展水平在很大程度上取决于人民有序政治参与程度。人民参与国家政治活动的范围越广、程度越高,就越能保障人民的政治权利,也标志着这个国家的政治民主化程度越高。没有人民有序政治参与,社会主义民主政治就会丧失发展意义;不能扩大人民有序政治参与,社会主义民主政治就会缺乏生命力和活力。

(二)协商民主的实质是实现人民有序政治参与。协商民主主张在多元社会现实背景下, 通过普通公民的参与, 就决策和立法问题相互交流、沟通, 最终达成共识, 和衷共济。它以承认和尊重社会多元为基础, 以维护和实现公共利益为目标,实质就是要实现和推进人民有序的政治参与。其作为一种民主的决策体制或理性的决策形式, 强调人民参与对民主政治的重要性, 认为每个公民都能平等地参与公共政策的制定过程, 自由地表达自己的意见并倾听别人的观点, 在理性的讨论和协商中做出大家都能接受的决策, 使领导者在作出决定之前广泛听取各方面的意见, 在作出决策之时慎重考虑各方面的诉求和愿望, 从而促进公共政策的制定过程更科学、合理, 使制定出来的政策更具合法性, 也使政策的执行过程更加顺畅。

(三)协商民主是扩大人民有序政治参与的有效形式。协商民主的主要意义是能够保证人民有序的政治参与, 并且在保障人民行使权利的同时, 有利于促进参与型政治文化的形成, 有利于形成科学与民主的公共决策, 有利于整合政治过程中的利益冲突, 最大限度地调动各方面积极性, 协调各方面关系, 维护社会和谐稳定。现阶段中国人民有序政治参与面临一系列问题, 诸如市场经济条件下人民有序政治参与意识增强, 但政治参与能力不足;人民有序政治参与的制度建设不足, 政治参与渠道不畅通;无序政治参与和政治参与冷漠并存,等等。完善社会主义协商民主制度, 必将有助于拓展人民有序政治参与的渠道。

二、人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,在扩大人民有序政治参与中具有独特优势

习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中指出,人民政协在协商中促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主,既秉承历史传统,又反映时代特征,充分体现了我国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势。

一是制度优势。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是从中国土壤中生长出来的、具有鲜明中国特色的新型政党制度。人民政协集协商、监督、参与、合作于一体,具有完善的组织架构、完整的协商格局、全面的协商内容、严谨的协商程序,组织化、制度化、规范化、专业化程度高,构建了保证人民在日常政治生活中广泛持续深入有序政治参与的机制和平台,能够最大限度地实现人民民主权利。

二是组织优势。人民政协是由中国共产党、各民主党派,以及无党派民主人士、人民团体、各少数民族和各界代表,台湾同胞、香港同胞、澳门同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成。人民政协组织架构自上而下,全国、省、市、县四级均设有常务委员会、主席会议等领导机构和专门委员会、政协机关等工作机构,形成了上下贯通的组织体系,与政党协商、人大协商、政府协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商相比,这种组织优势非常明显。

三是主体优势。人民政协参与主体包括不同时期社会各方面的代表人士,主要是政党、团体、各界别和特邀人士。全国政协第八届委员会到现在的组成界别为34个,基本涵盖了社会各行各业、各族各界,为人民有序政治参与提供了广泛的民意基础和重要的制度渠道,有效避免了各种非制度化参与所引起的社会动荡。同时,政协委员是各行各业具有代表性的优秀人才,他们的意见能够充分体现人民群众的意愿,能够超脱部门利益局限、反映专业程度,促进广大人民群众的意志得到实现。

四是平台优势。在长期努力的基础上,人民政协逐步形成了以全体会议为龙头,以专题议政性常委会议和专题协商会为重点,以对口协商、提案办理协商、界别协商等为常态的协商议政格局,搭建了各具特色的协商平台,建立了机制,细化了流程,有比较完整的制度程序和参与平台。

五是职能优势。人民政协作为统一战线组织,作为不同阶级、不同阶层、不同党派、不同民族、不同团体在共同政治基础上结成的广泛的政治联盟, 其根本职能就是争取人心、凝聚力量。在人民政协协商平台上,各界人士、各方代表经过反复协商、集思广益,求同存异、聚同化异,基本达到思想上的统一和政治上的一致,使民意真正得到体现和贯彻,避免无序混乱的民意表达, 有效化解矛盾, 维护稳定。

三、发挥人民政协专门协商机构作用,扩大人民有序政治参与的路径选择

党的十九届四中全会《决定》指出,“坚持社会主义协商民主的独特优势,统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商,构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。按照社会主义协商民主的顶层设计,我国有七种“协商渠道”,但“专门协商机构”只有政协一个。作为“专门协商机构”,政协还应以搭建平台为服务手段,实现与其他六种“协商渠道”的衔接、对接、承接,促使其他各个“协商渠道”作用都得到更好发挥。

(一)实现政协协商和政党协商的有效衔接。政党协商和政协协商是两个高度关联、彼此相依的具有明显中国特色的协商民主实践形式。政党协商中包含着政协协商的内容,政协协商中也有政党协商的实践,两者相辅相成,优势互补。《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》中明确规定,“发挥人民政协作为实行新型政党制度重要政治形式和组织形式作用,做好政协协商同政党协商有关活动在协商议题、时间等方面的衔接工作”。“衔接”一词,定义了政协协商和政党协商之间的关系。政党协商的特点是高层性、战略性、小规模,而政协协商的特点是大规模、广范围、综合性。经济社会发展的长期战略,重大利益关系的调整,人民群众普遍关心的社会重大问题等,不仅需要政党协商,更需要在更大范围征求意见并形成共识,需要发挥更广泛的政协协商作用。实践中,一要在协商议题上衔接好。《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》已经明确,“坚持党委会同政府、政协制定年度协商计划制度”,也就是说,政协协商、政党协商议题确立的主导者都是党委,从而为政协协商和政党协商在议题实现有效衔接创造了条件。二要在调查研究上衔接好。考虑到作为政党协商主体之一的各民主党派,同时也是政协的组成单位。中共各级党组织可以就一些重大问题委托人民政协,通过民主党派与政协专门委员会联合调研等形式,对一些事关群众利益的议题深入开展调查研究。三要在协商活动上衔接好。政协要通过共同举办协商活动等方式,支持各民主党派和无党派人士在政协参与国家重大方针政策讨论协商,对各民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议等作出机制性安排。

(二)发挥好政协协商对人大协商的“配合”作用。人大协商与政协协商的内在联系在于我国的根本政治制度与基本政治制度的制度安排。从协商内容看,人大协商重点是“深入开展立法工作中的协商。”从历史和实践看,人民政协参与立法协商有非常成功的先例。从现实看,一些地方党委在人民政协开展了一些地方性法规立法协商工作,积累了成功的实践经验。因此,在同级党委的领导下,在法律法规起草环节中,充分发挥政协协商对立法协商的支持配合作用,更有利于立法工作全面听取社会各界群众的意见,也更有利于拓宽人民有序参与立法途径,把立法协商纳入决策程序,推进“中共党委动议-政协协商-人大决策-政府执行”的机制落实。

(三)促进政协协商与政府协商的耦合。实践中,政协协商与政府协商的耦合已有成功的经验和做法。比如,参加政协全会的委员列席人大会议听取和讨论政府工作报告,政府和有关部门领导听取委员协商议政建议,委员提案交政府及其部门办理等等。但政协协商和政府协商在内容、平台、制度上各自具有很强的选择性,必须着力推进二者之间的耦合。一是在内容上耦合。政府要在政协协商计划制定中积极主动发挥作用,一些重要的政府协商议题,可以委托政协开展重大课题调研论证等。完善政协协商成果采纳、落实和反馈机制。二是在平台上耦合。积极搭建政府协商平台,扩大政协各党派、团体和各族各界人士的参与。积极参与和运用政协协商平台“借台唱戏”。增强政府协商平台的政协参与,提高政府协商的开放度。加强与政协的协作,共同打造面向社会的通用平台。三是在制度上耦合。政府与政协作为行政与协商的对应组织,可以实现不同层面、不同范围、不同对象上的对应,确定对应的协商内容、形式、程序,建立耦合协商机制。

(四)发挥好政协协商对人民团体协商的“组织”作用。人民团体与人民政协有着天然的联系,人民政协成立之初,人民团体就是人民政协的主要参加单位。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》中指出,“建立完善人民团体参与各渠道协商的工作机制。”并强调,“政协要充分发挥人民团体及其界别委员的作用,积极组织人民团体参与协商、视察、调研等活动,密切各专门委员会和人民团体的联系。具体讲,政协年度协商计划中应有一部分是人民团体提出的议题,要重视发挥人民团体界别作用,积极组织界别委员参与协商活动,支持人民团体围绕涉及所联系群众切身利益问题独立开展协商活动,人民政协给予业务上的指导。

(五)发挥好政协协商对基层协商的“指导”作用。(上接页)《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出“稳步推进”基层协商。习近平总书记强调,“涉及人民群众利益的大量决策和工作,主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求,大力发展基层协商民主,重点在基层群众中开展协商”。县级政协是人民政协组织体系的重要组成部分,作为专门协商机构,县级政协工作目前还不同程度存在定性模糊、职能模糊、责任模糊等问题。推动政协协商与基层协商有效衔接,可以把县级政协作为专门协商机构的职能、性质、定位更加鲜明地凸现出来。在协商内容上有效衔接,县级政协更多聚焦基层群众的关切协商议政。在协商形式上有效衔接,县级政协要有序引导基层群众参与政协协商。在协商机制上有效衔接,县级政协要积极参与和指导基层协商民主工作。

(六)发挥好政协协商对社会组织协商的“引导”作用。当前, 我国社会组织已逾80万个, 成为重要的社会参与主体,但社会组织协商目前尚处在“逐步探索”过程中。特别是在协商渠道方面, 社会组织协商存在严重缺失问题。相较于人民政协这个专门协商机构,政协专门委员会与社会组织联系比较紧密,可以承担起引导社会组织协商的重任,从实践来看,一是政协协商中要注意吸收社会组织的负责人参加。二是通过政协有意识地为社会组织与党政部门协商搭建平台。三是专门委员会加强与社会组织的联系,引导他们开展协商活动。

优化界别设置,增加人民政协构成的覆盖面。十九大报告提出,“要增强人民政协界别的代表性”。落实这个要求,就必须清醒认识到我国社会结构已经或正在发生的变化,与时俱进、改革完善,进一步扩大界别覆盖面,增强委员代表性,进而让更多人民群众通过人民政协有序参与政治。比如,可以将功能相近的科技和科协界别合并,实现优化目的。再比如,可以考虑增设“生态环境界”“法律界”,以及自由职业者、新社会组织等界别,扩大界别覆盖面。

(作者马同松系自治区政协办公厅副主任;王征系自治区政协办公厅研究二室主任;赵建辉系自治区政协办公厅研究二室副主任)